一.现状及分析

　　随着平安城市建设的发展，各地大量利用技防系统加强城市安全防范。截至2006年底，北京市已经在重要的公共场所和人流密集地区了安装26.3万余个摄像头，遍布全市各个角落。2007年3月12日，北京地铁运营公司决定在1、2号线的300列地铁列车上将安装摄像头，每节车厢安装两个，以应对突发事件。北京市交通应急指挥中心已正式运营，2007年年底前，全市将新增3600个用于公交场站等交通监控的探头，以便对交通突发事件作出及时处置。越来越多的摄像头进入北京市民的生活，公共安全和个人隐私界限正在成为人们关注的焦点。

　　2010年前，上海将安装20多万个监控摄像头，全面建立起“社会防控体系”， 这一消息引发上海市民议论纷纷，一些市民说，正在举行奥运会的雅典只装了1万多个探头就备受争议，上海有必要装这么多探头吗?会不会侵犯广大市民的隐私权?

　　南京第一高楼商茂大厦的楼顶，有一双“站得高，看得远”的“电子眼”，它可以将数百米外的物体清晰地显示在21英寸显示屏上，米粒大小的行人可放大至3厘米大小，人员性别、衣着清清楚楚。以这只“鹰眼”领衔，还有56000多个探头镶嵌在南京市的各个角落，编织起一张结点成线、串线成网的电子监控防控网。据了解，南京市重点单位以及新建居民住宅小区、高校、大型商场、体育场馆等技防设施安装率已达100%，初步形成了全方位、立体化、多功能的技术防控网络。

　　到2007年底，沈阳将在全市街头安装40万个“电子眼”，几乎覆盖市区所有公共场所。在摄像头几乎无处不在的情形下，沈阳市民不禁呼唤：个人隐私应在多大程度上受到保护?

　　从上述材料中，不难看出，电子监控技术已在我国广为应用，在改善社会治安环境，提高政府城市管理效率等方面发挥了不可或缺的作用，成为行政机关开展日常工作必需、有效的工具之一。因此，越来越多的摄像头进入了老百姓的生活，与普通百姓日常生活的方方面面紧密的联系了起来。

　　在公共场所安装视频监控系统不仅能起到预防违法犯罪、改善治安环境、提高自身安全系数等保障安全的效用，而且其拍摄的影像资料还具有“客观中立性”和“不间断性”等特点，能在不同程度上满足包括国家行政机关在内的各种安装主体的需要，.因此，当今世界上越来越多的国家开始在公共场所大量安装监视器，并在全球范围内形成一种潮流。以最旱安装监控系统的英国为例，英国现有监视器四百多万个，平均14人就摊上一台，在伦敦等城市一个人一人被拍摄可能高达300次。

　　目前，我国，北京、上海、南京、杭州等大、中城市及部分小型城市和地区正逐步建立、完善安防监控监控系统，摄像头头几乎覆盖了市区所有重要公共场所和人流密集地。除行政机关外，企事业单位、私营企业、社会团体，甚至个人，安装摄像头的也呈逐年增长之势。

　　摄像头是把“双刃剑”，应看到其利弊两方面。在认识并更好的发挥其安全保障的功效的同时，也应清醒的意识到，它使我们每个人都有可能置身于行政机关的监视之下，每个人的信息都有可能被行政机关不合法的搜集、传输、处理和利用。这无疑大大增加了隐私侵权的可能性，更是导致现今国家行政机关侵犯公民隐私权的事件层出不穷的重要因素之一，对此，老百姓的安全感下降，逾加觉得没有隐私可言，更珍惜对私密信息和私生活安宁的保护，从而对法律保护隐私权的呼声也随之升高。

　　顺应实际的需要和民众的呼声，各地纷纷出台各自的《公共安全图像信息系统管理办法》及相关规定，《个人信息保护法(草案)》也与今年年初出台。但至今，在我国现行法律制度中，还没有一部有关摄像头安装、管理的统一、明确的法律规定。而在实践中，各地的规定与做法也并不一致，这就难免给人一种混乱、缺乏管理的观感，必然导致某些情况下行政机关履行职责的同时非法侵犯了公民隐私权的事件层出不穷，给当事人带来难以言语的烦恼。行政管理机关作为摄像头最主要的安装主体之一，其背后有法律授予其的行政强制力做后盾，与作为被管理者的个人相比，强弱悬殊较大，一旦发生侵害公民隐私权的事件，就会给当事人造成极大的困扰。

　　行政机关在公共场所安装摄像头是否会侵犯公民隐私权，行政机关的工作人员和老百姓是如何看待隐私权的,他们观念中是否存在或存在什么样的观念误区，在行政机关的工作中，有会出现哪些权利冲突及如何协调这些权利冲突等问题已成为老百姓关注的社会热点之一，备受瞩目。下面笔者，就借助采访中得到的数据，分析问题，阐述观点。

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　　二.采访中发现的问题

　　面对“探头城市”、“ 满城尽是电子眼” 的情况，老百姓是否会觉得这些遍布全国各市各个角落的电子探头妨碍了公民的私人生活，侵害公民的隐私权呢?是否觉得在公共场所安装电子探头以维护公共安全与保护公民的隐私权之间是相互矛盾的?如果是相互矛盾的，又该如何取舍呢?

　　针对此问题，笔者曾在安徽省马鞍山市做过相关调研，访问了下述已经安装电子监控系统的国有企业、事业单位，私有企业及负责监控公安机关的有关负责人及普通民众，见下表：

　　问题(1)，你认为公民在公共场合有无隐私权?

　　问题(2)，如果有，你们采取何种措施加以保护?

　　问题(3)，你们有无具体措施来管理、保存监控影像资料，以防止滥用、外泄侵犯公民隐私权?

　　问题(4)以前发生过与相关隐私权纠纷吗?

　　问题(5)，对公共场所安装的电子探头持支持还是反对态度?或者无所谓?

　　问题(6)，在探头下，想过会走光或泄漏私密信息等个人隐私吗?

　　问题(7)，如果有，一般会采取甚么措施防范?

　　表一：对被采访者的介绍。

　　表二：问题1――4。

　　表三：问题5――8。

　　通过采访发现，“隐私权”的概念已深入民心，与前些年相比，老百姓不再刻意回避、否认“隐私”，将“隐私”与丑事、坏事联系起来，有强烈的保护自身隐私权的愿望和相应的法律意识;安装单位和监管部门也有较强的保密意识和社会责任感，自觉、主动的履行保护公民的隐私权免受自己和他人的不法侵害的义务。同时，社会对国家行政机关在公共场所安装摄像头的态度还是较为宽容的，马鞍山市的银行，码头，车站等公共场所安装的电子监控系统的现象已较为普遍，且得到多数人的积极支持、认可或是默许。

　　但与此同时，由于我国没有专门的法律来保护公民隐私权，仅在宪法或民法、刑法等法律，以及相关的法规、规章的某些条款中提及公民的隐私权，所以无论是安装单位、监管部门，还是人民群众对隐私权内容，范围等问题的理解仍存在很多偏颇或误区。[nextpage]

　　此外，在调研中，我发现以下两个意见分歧较大的问题，且这种分歧在老百姓当中是普遍存在的，具有一定的代表性。

　　其一，公众场合中是否存在“隐私权”?这个问题，大家看法不一。多数人认为公共场合下无隐私权”，“隐私”即自己不愿为他人所知的私人隐秘，而大庭广众之下，众目睽睽之中，公民的任何言行举止，都是在大众的眼皮底下，有何隐秘可言，更不会存在公民隐私权与其他权利的冲突了。

　　其二，虽然很少一部分人认为，公民在公共场合下也有隐私权，但就公民隐私权与其他权利的冲突及其协调方式的看法仍不一致，主要分为以下两种意见：

　　第一种意见认为，公民在公众场合下虽然有隐私权，但只能依靠自己去保护，行政机关或他人对此无义务，因为，此时公民的隐私权和摄像头发挥的有利功效是相互矛盾的，只好以牺牲隐私权为代价去换良好、有序的社会环境。

　　第二种意见认为，公民在公众场合下的隐私权当然应受到限制，但还有一些隐私应受法律保护。

　　下面笔者将以全国各城市和地安防系统建立、完善为背景，围绕以下所涉及的三方主体(第一，摄像头安装者，即行政机关;第二，隐私权人，即可能被摄像头拍下私密信息的公民;第三，要求看到或将来可能看到监控录像的第三人，即享有知情权的其他公民)对行政机关在公众场合安装摄像头可能引发的权利冲突加以具体分析：

　　1.行政机关的知情权与公民的隐私权的冲突及价值衡量

　　行政机关为何要在公共场合广为安装摄像头呢?无非是想了解公众场合下人们的言行、举动，及时、有效地发现、排除存在的或潜在的异常、危险因素，有效的打击、预防犯罪，改善治安环境，维护安定的社会氛围，提高行政管理的效率，为老百姓打造一个良好、有序的社会环境。总而言之，行政机关此举是履行其行政管理职责的行为之一，是代表国家在行使公权利，其根本目的是为了维护公共利益。而行政机关通过摄像头拍到的影像资料来了解、掌握一定量的相关个人行为信息、数据信息等个人信息和一定量的社会信息，难以避免的会涉及相关公民的隐私权。而这对公民个人来说就表现为，其在公众场合下的隐私权受到了约束，感觉一举一动尽在他人监视之下，难免产生不舒服之感。那么，此时权利冲突就具体表现为行政管理机关的知情权与公民隐私权的冲突。此种冲突在现实生活中较为常见，如公交车站附近的摄像头拍到某女士躲在角落整理衣调整内衣带的镜头，街道上的摄像头拍到某男子随地吐痰的行为等等，都属于此类情形。

　　行政管理机关的知情权与公民隐私权的冲突，从权利性质上看，乃是公权利与私权利的冲突，是公共利益与个人利益之间的冲突。衡量二者的价值，进行取舍的时候，通常以公益优先为原则，具体来说，就是公共利益高于个人利益，个人利益必须服从公共利益，当两者无法同时满足时，优先维护公共利益，在公共利益满足的前提下，才能论及个人利益。对此，恩格斯阐述为：“个人隐私一般应受到保护，但当个人私事甚至隐私与最重要的公共利益――政治生活发生联系的时候，个人的私事就已经不是一般意义的私事，而是属于政治的一部分，它不受隐私权保护应成为历史记载和新闻报道不可回避的内容。”

　　2.普通公民知情权和公民隐私权的冲突及价值衡量

　　上文已提及，行政机关安装摄像头是为了履行行政管理职责，其目的是为了公共利益的需要，那么，行政机关手中掌握的摄像头拍摄、录制的影像资料当然也应列入行政资讯当中去。既然上述影像资料属于行政咨询之列，那么就必然会有行政咨询公开的问题，相对应的就会出现普通公民知情权的问题。

　　首先，我们来了解一下知情权的含义，再来分析公民隐私权与普通公民知情权冲突的实质。

　　何谓知情权?知情权(the right of know),有时也被称为知的权利，知悉权，了解权，它最早由美国记者科特?库帕于1945年提出，一般指公民对与自己有关的事务(如自己的档案)或有兴趣的社会事务(如社会新闻)及公共事务有了解和接近的权利，国家也应在最大范围内保护公民享有其有权知道或应该知道的信息的权利。

　　那么难免产生下述这样的情况，如某个特定的公民为了公共利益的需要，同意其隐私权受到限制，被摄像头拍下自身的言行举动，让行政机关工作人员理解自己一举一动，但这并不表示他愿意让行政机关工作人员以外的第三人、甚至全社会了解他的言行举动，尤其是那些相对私密的言行举动。而依据隐私权和知情权这一对相对应的权利，公民一方面有权要求保护自己的隐私不为别人所知，另一方面又有权要求了解自己应该知道的一切，因此，公民个人自身隐私权必然和其他公民的知情权发生冲突，反之亦然。“这两种权利的冲突实质上是一个关涉客观存在的相关主体之间的权利分配与平衡问题。一方权利(知清权)的增加，则意味着另一方权利(隐私权)的减少。”那么，此时公民个人对其隐私的期待与普通公民对与自身有关的或与公共利益有关的咨询的期待形成一对相对应的矛盾。

　　虽从权利的性质来看，普通公民的知情权与公民的隐私权都具有民事权利性质。但从权利的本质来看，隐私权是一种民事权利，一项单纯的私权利，是与作为民事主体必要条件的身体或人格相联系的一种人格权，是为法律所承认的人身权利,它从保护权利主体内心世界不被打扰，正常生活不被干涉这方面来维护权利主体的人格尊严。而公民的知情权则是一项广泛而复杂的权利，虽然不能完全排除民事权利的性质，但主要是一种政治权利和社会权利，尤其公法领域的知情权(即与行政资讯公开制度相关的知情权)，更表现出政治权利的属性，即知情权既有私权利的性质，又有公权利的性质，这就使得二者之间的价值判断和衡量标准更加复杂。

　　那么，二者在发生冲突的情况下，到底应如何取舍呢?这主要是看公民知情权中其所知的内容表呈现出私法性质还是公法性质而定。对应而言，也可理解为由公民隐私权中其隐私所涉及的具体内容而定，即以特定公民其个人的某项隐私的公开涉及到社会公共利益而定。为方便论述，笔者下面将以隐私权的内容的公开是否涉及到社会公共利益分水岭，分别加以论述。[nextpage]

　　(1)隐私内容涉及公共利益的公民的隐私权与普通公民知情权冲突的价值衡量。

　　在现代社会，随着民主政治的发展，政治参与程度的日益提高，知情权的政治权利属性日益强烈，它所包括的利益已不仅仅是个人的,而是整个社会的,它要求提升整个社会的透明度和公开性，赋予人们更多了解和参与政治的机会。因此,知情权所涉及的利益有些与权利主体直接相关，更多的则是与权利主体间接相关甚至不相关却为整个社会所需要，具有公共利益的代表性;相反，隐私权所体现的则完全是个人的利益，与公共利益、群体利益无关。

　　简言之，知情权代表的往往是社会的公共利益,，隐私权则完全是个人的利益，因此，当二者发生冲突时，即当一项隐私的公开牵涉到社会公共利益时，一般以公益优先为原则，牺牲个人的隐私利益则成为必然的选择，这与行政机关的知情权与公民隐私权的冲突处理原则一致。因此，可以得出，在个人信息知情权与普通公民隐私权的对抗中，知情权往往占得先机。

　　(2)隐私内容不涉及公共利益的公民的隐私权与普通公民知情权冲突的价值衡量。

　　首先，我们来看衡量二者的一般原则。如果公民的隐私权中，其隐私所涉及的内容完全与公共利益无关，那么就是说对隐私权人、行政机关以外的第三方的普通公民来说，知道或不知道此事，对其完全没有影响或不够成实质意义上的影响，简单来说，就是可有可无。而对当事人来说，这是其私密，对其可能构成物质或精神上的影响。虽然，此时公民的隐私仍属行政咨询的一部分，原则上应当公开，但公开此事，不会让任何人受益，但却让隐私权人损益，所以权衡二者轻重，此时隐私权人的隐私不易公开，不易让第三人所知。此种情形下，行政机关工作人员必须严格按照规定，管理影像资料，防止其外泄、外露或被公开，工作人员自身也必须遵守相关的法律、法规或工作守则等，遵循社会公德和善良风俗、恪守保密义务。

　　其次，我们来看二者冲突的例外情形。即行使知情权的权利人是基于法律上承认的特定身份所享有的法律赋予其的特定的权利中包含的知情权与特定公民的隐私权之间产生冲突的，如夫妻之间，配偶权与夫妻一方的隐私权的冲突;父母与未成年子女之间，监护权与子女的隐私权的冲突;哥哥与患有间歇式精神病的弟弟之间，监护权与患有精神病的弟弟的隐私权的冲突，等等。

　　此时，二者之间是纯粹的私权利与私权利的冲突，是纯粹的民事冲突，这两种权利是平等的，不存在哪种权利优先于哪种权利的问题，因此，法律原则上应给予二者平等的保护。当两者发生冲突时，维护哪一方的私权利更符合公平、公正的原则，应根据具体的情境，综合考虑冲突产生的原因、冲突的程度，冲突双方各自的行为性质、事态的发展、变化等方面因素等方面因素，结合民法、侵权法等相关法律、法规加以解决。下面结合网上报道的一例配偶权与知情权冲突的案例，加以分析。

　　据网上报道，X女士居住在Z小区，小区大门正对市中心主要交通要道，道路旁安有若干摄像头，其中有两个可以照到小区大门口，看见进出的人和车辆，X女士某次出差回来，感觉丈夫Y先生有出轨行为，为证实自己的猜测，前去当地的交通大队，以妻子身份请求查看视像资料，以便查看Y先生行踪。交通大队以其没有此义务和保护公民隐私权为由拒绝了其请求。

　　配偶权的概念是由英美法系国家率先提出并日臻完善的，是指基于合法婚姻关系而在夫妻双方之间发生的，由夫妻双方平等专属享有对方陪伴生活、钟爱、帮助的基木身份权利。配偶权这一概念包括以下三点内涵：第一，夫妻平等权;第二，配偶权的客体是配偶之间的身份利益，并不包括法律明确规定的财产权、继承权等财产权利和利益;第三，配偶权具有支配性，但其支配的是配偶的共同身份利益;第四配偶权是相对权，是配偶一方相对于另一方的权利。

　　根据配偶权的概念和内涵，配偶一方对另一方的婚姻生活有身份和财产上的知情权。在婚姻存续期间，如一方总想尽可能多的知悉另一方的信息以满足知情权的利益需要，而另一方又竭力维护隐私不被探悉和惊扰以满足其实现隐私权的需要，那就势必导致配偶权和隐私权的冲突。

　　配偶权与隐私权都属于私权范围，都是民事权利，且是一对在矛盾中发展的权利，不存在哪种权利优于哪种权利的问题，因此，法律应给予二者同样的保护。在X女士的事件中，影像资料的掌管者――交通大队，其掌握的影像资料属于行政咨询，且涉及公民Y先生的隐私权，而此时隐私的内容和公共利益毫无关系，因此，交通大队应对Y先生负保密义务，保护Y先生的隐私权，不应公开或对第三人泄漏Y先生的行踪。虽然X女士以妻子的身份，根据配偶权赋予其的权利，可以要求知道丈夫的行踪，但此时，X女士的配偶权和Y先生的隐私权二者受到同等保护，交警大队行使自由裁量权时并不认为倾向保护X女士的配偶权或Y先生的隐私权更符合公平、公正的原则。因此，不能为了维护X女士的配偶权就侵犯Y先生的隐私权，反之，亦然。除非，根据具体情境或情境的变化，表现为保护X女士的配偶权或保护Y先生的隐私权更为符合公平、公正的原则，才可倾向维护某一方的权利，或根据事态的发展，如X女士以Y先生违背夫妻忠实义务为由，向法院提出离婚，申请法院调令，才可向交警大队提取相关影像资料做证据。

　　综上所述，当公民的隐私权和其他公民基于法定身份取得的特定的知情权，二者皆为私权利，受到法律平等的保护。当两者发生冲突时，维护哪一方的私权利更符合公平、公正的原则，应视具体情境而定。

　　五、结束语

　　现代社会，人们的生活和社会秩序的进步、发展都越来越依赖政府，尤其在向咨询社会转变的过程中，政府权利的得到了扩张，而扩张的结果是公权力更容易渗入私人生活领域的发方面面，大大提高了侵犯了公民的隐私权的几率。那么，对隐私权的界定和范围以及相关的隐私权冲突的价值衡量就显得更为重要，因此，我们呼唤《个人信息数据保护法的确立》等相关方面的法律、法规的确立，更加全面、有效的保护公民的隐私权。